资格预审何以成为PPP标配?

资格预审这几个字原本平淡无奇,但是随着《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(下称“财库215号文”)的广泛适用,它的曝光率猛然走高,问题也随之而来。

从何处来?

“资格预审”在位阶较高的法规里最早出现,应该是在2012年2月开始施行的《招标投标法实施条例》里(“招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的,应当发布资格预审公告、编制资格预审文件”)[1]。而在此之前的《招标投标法》和《政府采购法》,都只提及正常招标或采购流程中自然就有的资格审查,并无预审或后审之说。

不审不行?

不审当然是不行的,但是不预审就一定不行吗?

关于资格预审程序的强制性,前述几个法规,包括2015年出台的《政府采购法实施条例》,均未见规定。换言之,无论是招标还是采购,资格预审一直都只是可选项(不排除地方法规或部门规章对此另有规定)。这个局面在财库215号文出台之后被打破。

根据财库215号文第五条的规定,“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告”,白纸黑字,斩钉截铁。对于任何一个PPP项目而言,无视这一规定显然是有风险的,最起码有合规风险。

所以,如果不较真的话,如果时间来得及的话,预审就预审一下吧。

目的何在?

既然财库215号文如此强调资格预审,那么资格预审的目的到底是什么呢?

与前述其它法规不同,财库215号文对资格预审的目的也有提及:“验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。

那么问题来了,如果仅仅是为了验证项目是否卖得动卖得好,那么对于那些不愁卖的PPP项目而言,为什么就必须要有资格预审呢?如果不仅仅是为了做这个验证,而只是为了筛选适格的供应商,为什么不能像此前招标投标法、政府采购法规定的那样,直接放到招标或采购流程里去做资格审查呢?

来晚了也行?

有人会说,预审么,就是为了先筛一遍,免得竞标的太多,鱼目混珠泥沙俱下的,搞得招标或采购流程亚历山大。这当然是有道理的。那么接下来的问题就是:没有通过资格预审的,和没有参加资格预审的,是不是就没有资格参与后续竞标了呢?

按照《招标投标法实施条例》,预审没过的必然出局,预审通过但后来不再适格的也不得投标。但在这个问题上,财库215号文却没有说得如此清晰明了,反而是把其他法规没有明确的一处明白点出,即项目采购文件可以规定“是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审”。换言之,来晚了,也可以,资格后审等着你。

既如此,资格预审的标配意义何在?

兼容性不好

说这个可能有点钻牛角尖,不过必须资格预审的强制性要求确实存在一个和所有可行的招标或采购方式相互兼容的问题。对于打算采取推荐方式确定竞标人的竞争性磋商方式而言,对于单一来源采购方式而言,资格预审如何适用?财库215号文似乎没有考虑清楚?

合规成本高

资格预审是有成本的。经济成本倒也罢了,时间成本往往才是政府和社会资本真正的痛。无论是在招投标法体系下,还是政府采购法范围内,资格预审程序都有刚性的时间要求,不满足是不行的。如果两相比较,PPP项目不搞资格预审的合规风险,应该小于资格预审程序违规的风险。不做则已,偷工减料总是危险的。

小结一下,财库215号文虽然将资格预审明确定位成PPP项目标配,但这一要求与其宣示的预审目的却不甚匹配,在逻辑性和兼容性方面均有欠缺。特别是在实操层面,这一强制性要求直接增加PPP项目的合规成本,相应催生各种灰色操作,得失之间,不如应势而为,善莫大焉。