城市轨道交通项目PPP模式及投资人需注意的法律问题探讨

随着我国高速铁路及城际铁路的发展,城市轨道交通近年来也得到了迅速发展,未来几年,城市轨道交通将进入黄金发展时期。在国家发改委及财政部大力推行PPP模式的政策环境下,城市轨道交通投融资模式也开始多样化、多元化。本文笔者基于多年从事基础设施特许经营项目法律服务的经验,对城市轨道交通项目PPP模式及投资人需注意的法律问题进行分析,以与同仁共勉。

一、城市轨道交通项目PPP模式

(一)国家法律规定的PPP模式

我国近年来由国家发改委及财政部等部委先后发布了多个有关PPP或特许经营的规范性文件,多为指导性的政策性文件。2015年6月1日起施行的由国家发改委、财政部、住建部等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》属于部门规章,是目前我国实施PPP或特许经营项目的主要法律依据。该办法第五条规定了三种典型的PPP模式,即BOT、BOOT和BTO。根据该办法规定,基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式:①BOT:在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府;②BOOT:在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府;③BTO:特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后,由政府授予其在一定期限内运营。该办法还规定了可以采取国家规定的其他方式实施特许经营项目。

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中也规定了关于PPP操作模式的选择。该指导意见将项目分为三类:经营性项目、准经营性项目及非经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进;对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进;对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

(二)城市轨道交通项目PPP模式

城市轨道交通项目属于城市基础设施项目,具有政府垄断性。若按上述分类,城市轨道交通属于准经营性基础设施建设项目,其具有一定的公益性,同时也具有潜在的营利性及较好的保值增值能力。由于城市轨道交通投资巨大、建设周期长、风险大,单靠政府财政难以满足其巨大的需求,其发展势必受到很大限制,而相比较经营性基础设施项目,城市轨道交通又带有公益性,其投资回报率相对较低、投资回收期长、投资风险较大,因而很难完全通过私有资本市场化运作得以实现。采用PPP模式运作轨道交通项目是在政府垄断的公用事业领域引入市场竞争机制。PPP模式通过政府与社会资本共同参与投资、建设、运营,共担项目风险,共享项目收益,既能吸引社会投资以解决国家财政不足,也能给予社会资本可观的投资回报,实现双赢。

城市轨道交通项目PPP模式如何设计才能实现政府和投资人的双赢,是政府采取PPP模式实施轨道交通项目以及投资人决定参与轨道交通项目投资的关键。以下推荐介绍几种适合于轨道交通项目的PPP组合模式并进行简要分析。

1、土建BTO+机电BOT+TOD

城市轨道交通项目通常分为土建部分及机电部分,其中土建(包括洞体、轨道等)部分,约占总投资60-70%,机电部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,约占40-50%。在上述情况下,土建部分与机电部分可采取不同的模式进行实施。

(1)政府与投资人共同设立特许经营项目公司

由于轨道交通项目的公益性特点,当地政府投资参股项目公司是必要的,股权比例可考虑控制在20-40%,具体根据地方财政情况确定。项目公司其余60-80%的出资由社会投资人项目公司提供。

关于项目资本金的要求,根据相关规定现已调整为总投资额的20%。但在实践中有的地方政府及贷款银行根据项目情况要求有所提高。

(2)土建BTO(建设-移交-运营)

政府与项目公司签订特许经营合同,约定土建部分由项目公司投资建设,建成后移交给政府,由政府在3-5年内完成逐年支付回购款,同时政府授权项目公司25-30年的特许经营权。北京地铁四号线的土建部分采取了地方政府全资建设,然后租赁给项目公司的方式,但该种方式只能在政府财政收入水平非常高的地区实施。当然,土建部分也可由地方政府与投资人设立独立的项目公司建设,建成后租赁给特许经营项目公司,以租金的方式收回投资。

(3)机电BOT(建设-运营-移交)

政府与项目公司签订特许经营合同,约定机电部分由项目公司投资建设,政府授权项目公司30年的特许经营权。

(4)TOD(Transit-OrientedDevelopment,公交导向型开发)

在地方财政不足的情况下,可在上述BTO及BOT的基础上,增加TOD模式,即地方政府授予投资人对项目沿线土地及站点的综合开发权,通过土地开发收益平衡轨道交通项目投资建设及运营亏损。

(5)政府补贴

经测算票款收入、商业运营收入以及沿线地产开发收入平衡后无法达到投资收益预期的,可采取政府运营补贴方式。

(6)项目移交

特许经营期结束后,特许经营项目公司将项目设施完好、无偿移交给市政府指定部门。

(7)投资回收

上述模式下,土建部分以政府回购款方式在建成后3-5年内收回,机电部分以票款收入、商业运营、地产开发等收入收回。

2、BTO模式

整个轨道交通项目(包括土建及机电部分)均采取BTO模式,政府与项目公司签订特许经营合同,约定由项目公司投资建设,建成后移交给政府,由政府在3-5年内完成回购,政府授权项目公司25-30年的特许经营权。

BTO模式适用于政府近几年资金偿付能力强的轨道交通项目。

3、BOT模式

整个轨道交通项目(包括土建及机电部分)采取BOT模式,由政府与项目公司签订特许经营合同,约定由项目公司投资建设,政府授权项目公司25-30年的特许经营权。

在项目成本收益测算后,运营收益比较好的项目可采取BOT模式,而是否适合该模式则结合地经济发展情况及预期收益情况。

4、BOT+TOD模式

在上述BOT模式的基础上,增加TOD模式,对项目沿线土地综合开发,通过土地开发收益平衡项目投资建设及运营亏损。中国交通建设股份有限公司投资的佛山市城市轨道交通2号线一期工程项目即采取了BOT+TOD的模式。

5、土建BLMT+机电BOT模式

土建BLMT(Build Lease Major Maintenance Transfer,建设-租赁-养护-移交)是指土建部分由投资人与政府在当地成立的项目公司投资建成后租赁给特许经营项目公司,机电部分BOT与上文相同。该种模式中,项目公司以租金方式收回土建部分投资并负责一定年限的维护,期满后移交给政府。江苏徐州市城市轨道交通2号线一期工程项目采取了该种模式。

6、其他组合模式

另外还有BOOT、BOO、TOT、ROT等模式以及各种模式的组合,可根据不同的项目设计不同的PPP模式。

二、城市轨道交通项目投资人需注意的法律问题

结合城市轨道交通项目投资大、周期长的特点,社会投资人投资该类项目时就需特别注意项目合法性、项目投融资模式及合同条款的设计等问题,,项目合法合规性及特许经营合同内容应经得起长达25-30年经营期的考验。

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