PPP模式在项目准备阶段需要注意的难点要点(一问一答)

项目在识别阶段通过物有所值评价和财政承受能力论证的,即可进入项目准备阶段。项目准备阶段需要编制实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中物有所值评价是为了解决项目“能不能”做PPP的问题,而财政承受能力论证主要是为了限制政府盲目上项目,减轻政府负债。

财库57号文发布以后,全国各省各县市为争取项目进入第二批PPP项目库,聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作,其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。我们在提供服务时,总结并选取了一些共性的问题,现整理如下,以供其他正准备开展PPP项目的单位参考。

(一)形成合作

1、对社会资本如何认定?

财金113号文中,对社会资本进行了定义:社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

从定义中看,社会资本的概念是比较广泛的,甚至还包含了境外企业法人。但本级政府所属的平台公司和控股国企不能算是社会资本,如果参与进来,只能作为政府代表方。

以市一级为例,市本级的投融资平台、实际控制的国有企业,都不能作为社会资本,包括全资或者控股的公司、子公司、孙公司等。如果省级或者其他市级的平台公司、国有企业来本市投资的话,可以算作社会资本的。

2、政府与社会资本的合作形式有哪些?

合作形式通常以组建PPP项目公司(SPV)为主,当然也可以利用现有的项目公司,但应当保证项目公司相对独立的运作本项目。

出资方面,财金113号文和财政部下发的合同指南中,也有指出:对于政府方,不一定要出资,但理论上“政府不应该控股”。

在实际操作中,以双方共同出资为普遍情况,社会资本占控股地位,政府参股,并以股权承担相应的风险。但有少部分项目,政府出于一些实际情况考虑(如示范项目需要控制风险,整体运作类的项目存量资产较大等),仍会选择控股,让社会资本主导运营环节。这样的做法是与目前的政策精神相违背的,相关风险也应当注意防范。

(二)模式详解

3、PPP包含的投融资模式主要有几种?

根据财金113号文,PPP的模式包含了委托运营、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT。这六种是基本的模式,在现实中会根据实际情况进行优化或延伸,如在原BT的基础上先移交资产再加入持续经营的部分所形成的BTO模式,通常应用于一些原本只能采取BT的项目(道路、广场、公益性工程等);在原BOT的形式上,加入“拥有”的环节,便于项目的融资所形成的BOOT模式,通常应用于能源动力生产等领域。

BT不算是目前推的PPP所鼓励的融资方式,因为不符合“全生命周期”、“短期负债变长期负债”等核心理念。在财金[2015]57号文中,明确提出“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目”,“对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理”。

BT不能作为PPP的一种,但是可以应用在项目的其中一部分,比如土建工程或纯公益性部分。

4、PPP有哪些付费方式,各种付费方式有什么特点?

在PPP项目中,常见的付费机制主要包括以下三类:(1)政府付费,(2)使用者付费,(3)可行性缺口补助。

三种付费方式分别对应不同情况,政府付费指的是能够明确政府购买的公共产品和服务,所支付的费用;使用者付费指的是能够明确使用者(公众),在使用产品的过程中需要付费的部分,如门票、水费、高速收费等;而可行性缺口补助是由于项目并非明确的政府购买服务,而采取使用者付费不足以满足合理收益,所采用的一种折衷的选择,政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补缺口部分,使项目“可行”。在我国实践中,可行性缺口补助的形式多种多样,具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

三种付费方式之间并没有冲突,特别是对一些综合类项目,如区域开发,可能对不同部分采取不同的付费方式。

(三)评价与论证工作

5、VFM和财政承受能力论证的核心?

VFM,即物有所值评价,评价的是同样一个公共产品/服务,由政府传统方式提供的成本更高,还是由PPP的方式提供成本更高。若PPP的成本小于传统方式政府提供的成本,那就说明项目采用PPP模式是物有所值的。因此VFM核心计算的就是两者之间的差值。截止2015年6月5日,国内并没有出台物有所值的评价范本。根据我们的实际经验,建设、运营成本都可以量化,但风险计算方面,财政部提出的三种方式:比例法、情景分析法及概率法,其中情景分析法需要能够明确模拟出的情景,概率法需要大数据的支撑,这些我们都是比较缺乏的,因此通常只能采取比例法进行估算,会与客观实际产生较大的偏差。

财政承受能力则是评价的财政支出是否能够承受,所有PPP项目的财政支出应当不超过年度公共预算支出的10%(在财政承受能力论证指引和财政部57号文中均有提及),这是需要统筹预估当地的财政在全生命周期的增长水平,并且统筹考虑所有(现有)的PPP项目。从理论上来说,这需要财政部门才能够完成的,但在实际中,往往交由咨询机构协助完成。

6、PPP实施方案具体包含什么内容,与初步实施方案的区别?

PPP实施方案主要包括协调机制、风险框架、效益分析、运作模式、交易结构、合同体系、监管架构以及采购实施这些内容。截止2015年7月,国家层面并未发布实施方案的模板,我们结合实践,设计了一套实施方案的模板,并已在四川、青海、河南、内蒙等地广泛使用。

相比于识别阶段的初步实施方案,准备阶段的实施方案要求更高,不仅仅在于篇幅和章节的数量,而是在于以下几方面:

(1)初步实施方案,业主方或者实施机构在制作(或委托咨询机构制作)的过程中,仅仅针对项目本身进行考虑。而一个完善的实施方案需要将政府与潜在社会资本的意志相结合,满足双方的诉求,这样的方案才有落地实施的可能性。

(2)在财务分析方面,初步实施方案的数据来源和结论往往缺乏准确的依据,经不起推敲;但实施方案必须综合考虑具有法律效力的《项目建议书》、《可研》,并根据调研的情况对相关数据进行修正,以确保方案符合客观实际。

(3)初步实施方案的通过意味着项目进入了准备阶段,实施方案的通过则意味着项目进入了采购阶段,直接面对的就是选择投资人,商谈条件。因此实施方案的体系应当是比较完善的,综合考虑到了风险分配、合同体系、监管架构等,部分条件如项目范围、收益回报机制等必须明确,否则将为采购阶段带来巨大的不确定性,不利于选择适当的合作方。

7、对于没有按照标准流程执行的PPP项目应当如何处理?

在当前PPP火热的大背景下,我们需要思考的是,是否所有项目都要采取PPP?答案是否定的,并非所有项目都必须用PPP的方式,不需要往PPP上硬套。

从国家层面来看,财政、发改等部门对PPP是比较重视的,从项目审批、财政支持、金融支持等方面都可以看出。如果项目确定采用PPP的方式,那么必须按规范性的流程,即使有些步骤有遗漏,也要在后期补充完备,否则就无法获得财政的认可,相关的支持(如财政预算、专项资金支持等)也无法落实,为项目后期的实施带来极大的风险。