旅游景区开发项目中的PPP模式应用

一、引言

旅游景区是旅游业发展的物质基础。大型旅游景区一般都依托于山川、河流等自然景观或寺庙、历史遗址等人文景观建设而成。在我国,该等自然景观或人文景观的所有权属于国家,政府既是所有者,又是管理者。因此,依托于国有旅游资源的旅游景区,大多由政府主导进行开发(本文探讨的旅游景区,是指依托于国有旅游资源进行建设的旅游景区,以人造景观为主的旅游景区不在本文的讨论的范围之内)。

我国政府对于社会资本投资旅游业一直持鼓励的态度。2009年发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》即提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。”2012年6月,国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》,明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年,国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。但是,上述政策并没有具体阐述社会资本投资旅游景区项目的方式。社会资本投资大型旅游景区的整体开发与运营,一方面须与政府合作,另一方面必须面对旅游资源开发与旅游资源保护之间的张力,因此需要一个能够协调政企合作关系、平衡企业营利与政府公益的合作模式。

自2014年开始,中央政府开始在各个领域大力推广政府与社会资本合作模式(简称PPP模式)。PPP模式也给民营企业参与旅游景区的开发提供了一种新的思路。民营企业,即 PPP模式中的社会资本方,是否可以通过PPP模式参与大型旅游景区的整体开发和运营(以下简称“旅游景区开发项目”)呢?旅游景区开发项目是否符合PPP模式的基本要求,在具体实施上又可能存在哪些法律问题?由于实践中旅游景区PPP项目的成功案例并不多见,因此,相关法律问题尚未得到充分研究。基于业务需要,本文尝试对上述问题做初步的探析。

二、旅游景区开发项目与PPP模式的契合性

PPP模式属于舶来品。但自国务院首倡PPP模式以来,财政部、国家发改委发布了一系列文件,在推广PPP模式的同时,阐述了PPP模式的政策目的和操作方式,形成了中国语境下PPP模式的独特内涵。

从适用范围的角度,我国的PPP模式有三个基本特点。首先,政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给,因此,PPP模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。第二,PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目,政府无力以财政资金投资建设,也缺乏管理运营的专业知识和经验,引入社会资本具有必要性。第三,目前政府力推的PPP项目,都是具有经营性的项目,即存在“使用者付费”基础的项目。PPP模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。通过使用者付费,而非以地方政府存量财政资金,来偿还企业的投资成本和投资回报,可以有效的减少政府的债务负担。

从上述三个方面考量,旅游景区开发项目是适合采用PPP模式的。

首先,旅游景区本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定,“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨”。因此,旅游景区的运营并不是完全市场化的,而是具有一定的公益性。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资(2014)2724号)明确将旅游项目作为一种公共服务项目,鼓励采用适用PPP模式,旅游景区作为提供旅游公共服务的基础设施,其开发与运营自然也适合采用PPP模式。

其次,大型旅游景区的开发与运营,需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据《旅游法》,旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。通常来说,景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。旅游配套服务和辅助设施的完善程度,很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。为大型旅游景区内配备该等设施通常需要很大的投资,而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区,不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题,还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。

第三,旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。相应的,旅游景区的主要经营收入包括两部分,即门票收入和景区内服务项目的经营收入,最终都是由游客承担。因此,景区开发项目存在使用者付费的基础,引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。

因此,综上所述,从旅游景区开发项目的性质而言,旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的,适合采用PPP模式。

三、旅游景区开发PPP项目相关法律问题

财政部和国家发改委已分别颁布了PPP模式的操作指南及配套文件,对于PPP项目的操作流程做了较为详细的规定,可以称之为 PPP模式的“通用程序”。以财政部颁布的政策规定为例,任何采用PPP模式实施的项目都必须履行政府财政承受能力评估、物有所值评价、实施方案编制等一系列程序,并且从包括招标在内的5种备选采购方式选择一种进行项目采购。因此,无论是水利工程、交通枢纽还是污水处理厂,所有PPP项目都应当根据财政部或者国家发改委的相关政策,履行标准化的通用程序。

对于不同投资项目而言,除了履行标准化的PPP模式通用程序之外,还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规定。因此,采用PPP模式实施旅游景区开发项目时,必须符合法律、法规对于旅游景区开发、管理的相关规定。实践中,旅游景区的类型复杂多样,包括风景名胜区、文物保护单位、世界文化遗产、自然保护区、国家森林公园等,而且一个旅游景区可能同时涉及上述多种情况。上述不同类型的旅游景区均有特定的适用法律、法规,如《风景名胜区条例》《文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。因此,旅游景区开发项目不仅要符合《旅游法》和关于旅游业的地方性法规,还要根据旅游景区的不同类型,符合特定的适用法律、法规的要求。因此,旅游景区类型的多样性导致旅游景区开发项目面临的法律问题也是非常复杂的。

目前,我们作为一家旅游投资企业的法律顾问,正在协助企业就一个旅游景区开发PPP项目与当地政府进行合作。由于篇幅限制,本文无法对各种旅游景区开发项目面临的法律问题的进行系统、全面的分析,而是根据我们在上述旅游景区开发PPP项目中的相关经验,在下文中选择了几个主要法律问题进行初步探讨。

1.旅游景区经营权的出让依据

社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提,是国有旅游资源的所有权与经营权相分离,且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是,《旅游法》并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定,相对而言,一些地方政府制定的地方性法规中,对于旅游景区的经营持有更加开放的态度。

根据我们对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研,共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则,为企业取得旅游景区经营权的奠定了基础。例如,《贵州省旅游条例》规定:“旅游景区可以依法实行所有权和经营权分离。旅游景区经营权的出让,应当符合法律及国家和省的有关规定。”其中比较特殊的是《西藏自治区旅游条例》对景区经营权的出让进行了限制,规定国有旅游资源的经营权不得整体性出让、转让,旅游景区(点)内的交通、餐饮、住宿、商品销售、娱乐、摄影摄像、户外广告和游客服务等项目的经营权可以依法出让、转让,但西藏之外的其他省份尚未有此类限制性规定。

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