【前车之鉴】如何通过美国外国投资委员会审查

  近期,并购界热议的三一重工诉美国总统奥巴马案,再度引起各方对美国投资审查制度的关注。于1975年设立的美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)以国家安全为基准,负责审核调查外国投资并购交易。

  德恒纽约所曾协助数家中国企业,顺利通过CFIUS审批,完成对美国公司或资产的收购交易。结合过往经验和其他中国企业的审批案例,德恒总结了实践中需要注意的几点事项:

一、 此疆彼界:涵盖交易

  美国2007年颁布的《外国投资与国家安全法案》(Foreign Investment and National Security Act)将CFIUS的审核范围限定为:除绿地投资和创业投资除外,任何外国人士发起或执行的、并将由此获得美国业务控制权的交易。此处涵盖的交易,不仅包括跨国并购,也包括外国对美国的直接投资。

  法律对于CFIUS审核范围的界定比较宽泛和模糊。通常,“控制权”和“国家安全”是判断交易是否需要提交至CFIUS审查的两个重要因素。

  “控制权”是指确定、指导或决定某个实体重要事项的直接或间接权力。如果表决权股票少于10%,且目的只是为了进行消极投资,投资方一般不会被认定为已取得“控制权”,而CFIUS也就不会过问这笔交易。在出具法律意见书时,德恒律师通常会提醒客户,即使目前不存在控制权问题,将来的股权变动也可能使作为外国投资方的一方获得控制权,从而触发CFIUS调查。

  而CFIUS在审查“国家安全”时,一般着眼于两个方面:一是“威胁”,即外国投资者是否有能力或意图危害国家安全;二是“脆弱”,即美国业务方的行业特性、系统漏洞或者组织结构是否存在脆弱性和安全风险。实践中,以下行业的并购业务极有可能被认定为涉及国家安全:关键基础设施、关键技术、军事国防、电信设施、能源和金融等领域。通常情况下,如果交易一方是外国国有企业、高科技公司、能源公司,或者交易中有涉及国防、国土安全、出口管制相关的合同文件时,交易会提交CFIUS审查的可能性就比较大。比如,一家由德恒代理的中国企业成功竞得了一个同时涉及民用和国防的美国项目,由于国防部分无法从项目中剥离,中方最终决定撤出交易。这是因为CFIUS一旦过问,很有可能因为构成“国家安全”风险而否决整个交易。

  另外,有些交易本身虽不属于国家安全行业,但其地理位置可能会构成威胁。交易项目如果靠近军事基地等敏感区域,就有被审查的可能。如2009年,中国西色国际投资有限公司欲收购美国内华达州金矿公司Firstgold Corp.;由于Firstgold在内华达州有四项资产靠近美国海军航空训练设施,CFIUS认定其威胁国家安全,西色最终不得不放弃收购计划。同样在最近的三一重工案中,交易受阻也是基于类似原因:在CFIUS看来,被收购的发电厂项目过于靠近美国俄勒冈州海军军事基地。因而,在企业进行交易立项之初,就必须考虑地域问题是否会招致CFIUS审查的隐忧。

  值得关注的是,表面看来与国家安全沾不着边的房地产和建筑行业,也需要考虑CFIUS审查的问题。德恒代理的一家中国建筑公司在美国收购当地建筑公司时,由于控制权和建筑项目可能的地域原因,选择了向CFIUS申报。2014年10月,中国安邦保险集团以高价收购纽约地标性建筑华尔道夫酒店,并决定对酒店进行大规模的重新装修,这也可能会触发CFIUS审查。由于纽约华尔道夫是美国驻联合国官员和外交人员常住的酒店,装修活动可能存在窃听和间谍活动的风险。

二、 未雨绸缪:主动申报

  对CFIUS的申报并不是强制性的,但如果交易属于审核范围,交易双方一般会主动申报。偶尔,CFIUS也会自行启动审核程序。即使交易已经完成,CFIUS也可以开始审核,这就是所谓的回溯审查。当无法确定交易是否需向CFIUS申报时,德恒律师的建议是谨慎起见,主动申报。

  如果没有在前期主动申报,而在交易完成后遭遇CFIUS回溯审查,那么一旦被否定,交易双方将不可避免地蒙受经济损失。比如,2010年华为斥资200万美元收购美国3Leaf公司的知识产权,并聘用了十几名3Leaf公司的员工。也许交易规模较小,且不存在对整个公司的收购,华为没有向CFIUS申报。半年后,CFIUS对这项交易展开回溯审查,并认为交易存在国家安全风险。最终,华为不得不剥离3Leaf资产。而本次三一重工的收购项目,也同样遭遇了回溯审查。在审查决定中,CFIUS要求三一重工拆除已经建设完成的设施。

  有时,即使交易不涉及美国国家安全,交易方仍可选择主动申报,以除后顾之忧。2013年,双汇在签订收购美国猪肉生产商Smithfield公司的最终协议之前,就已经提前通过了CFIUS审查,扫除了并购中的政治障碍。主动报备,既表明了交易方同CFIUS合作的良好愿望,也提升了CFIUS对外国投资方的信任,有助于当前和未来交易的审批通过。比如,联想集团继2005年完成CFIUS审查、成功收购IBM个人电脑业务后,又于近期再次通过审查,完成对IBM低端服务器业务的收购。

三、 投石问路:申报草案与细节

  在递交正式申报材料之前,交易双方可以提前至少5个工作日,向CFIUS提交申报草案(Draft Notice)。申报草案中的所有信息都将保密。可以想象,CFIUS审查的范围囊括了许多高科技领域,由于法律规定的审查期限较短,CFIUS往往无法对交易有全面细致的了解。而该申报草案机制能够更好地帮助CFIUS理解交易,避免延长正式审查的时间。因此,德恒建议交易双方充分利用提交申报草案的机会,增进与CFIUS的沟通。

  德恒曾协助一家中国太阳能企业在美国投资。由于该项交易涉及大量复杂的专业技术知识,在递交申报草案之后,CFIUS工作人员多次致电交易方,询问相关技术细节问题。德恒律师均给予了详细的回答和积极的配合。该笔交易最终顺利通过了CFIUS审查。2005年联想收购IBM个人电脑业务的交易中,在递交申报材料之前,联想也同CFIUS进行过非正式的沟通,以确保审批过程的顺畅。

  在申报材料的准备环节中,除了严格按照法律规定提供所需信息外,交易方可以灵活处理涉及政治方面的细节问题。例如,法律要求交易方提供企业董事会成员和高层管理人员的简历,但并未明文规定简历中必须罗列兼任的政治职务。因此高管的非商业职务和党派信息最好不要出现在公司官方网站中,以免引起误解。由于公司治理文化的差别,CFIUS往往会对中国国有企业存有偏见,无法理解企业所有权和经营权实行分离的原则。如果CFIUS征询相关信息,交易方一方面应该如实作答,另一方面也可以借此机会向CFIUS解释企业是如何实行经营与党务分离的。

四、 众口铄金:舆论与公关

  一般来说,州政府基于增加就业、刺激经济的考虑,更欢迎外国资本进入;而联邦政府侧重于国家安全的考虑,管控较为严格。虽然CFIUS宣称其审查不受制于公众或政治压力,具有独立性,但中国企业仍应协同美国方面做好政治和媒体公关。

  通常,德恒律师会建议客户在交易之初应有公关预算。这笔预算将主要用于争取工会、媒体、民众和地方政府对交易项目的支持。德恒曾经协助一家中国企业通过CFIUS审查收购一家濒临破产的美国汽车制造企业。由于该美国企业拥有几项核心的知识产权,该交易有被CFIUS勒停的风险。可相对地,一旦交易无法进行,这家美国公司的破产将会令旗下六千多名工人失业,无数家庭丧失经济来源。在进行了大量公关之后,该项交易获得了各界人士和地方政府的大力支持,并最终顺利通过CFIUS审批。

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