浅论政府投资工程项目委托中介机构参与审计相关法律问题

根据《审计法》对政府投资建设项目强制审计的规定,随着政府投资工程项目的增多,相应的工程项目审计任务越来越重,政府审计力量与审计任务之间的矛盾日益突出,为此,不少地方审计机关基于《审计法实施条例》第十一条关于“审计机关可聘请专业人员参加审计工作”的授权规定,开始逐步尝试和探索委托社会中介机构参与政府投资项目审计工作的模式,如重庆市、苏州市、青岛市等地方审计机关开始陆续出台了委托审计的管理办法。为此,笔者结合对政府审计工作的认识及相关法律法规的规定,对委托审计所涉合法性、委托范围及相关法律风险控制进行分析,并提出解决建议。

一、委托审计的含义

(一)审计监督权内涵和外延

审计监督权作为国家法律赋予审计机关对被审计单位、有关单位和相关人员进行检查、督促并进行处理、处罚的资格和权利,本质上属于行政监督权,理应由国家审计机关行使,且不得超越范围行使也不得随意放弃或拒绝。

根据《审计法》及《实施条例》等法律法规所规定的内容,审计监督权包括要求报送资料权、监督检查权、调查取证权、建议纠正有关规定权、向有关部门通报或向社会公布审计结果权、经济处理权、处罚权、建议给予有关责任人员行政处分权以及一些行政强制措施权等。

(二)委托审计的概念和要件

委托审计是指审计机关根据工作需要委托中介机构或者聘请具有专业技术资格人员完成审计机关指定的工作,并对审计机关负责的行为。从法律的角度讲,委托审计属于行政委托,即被审计机关委托的中介机构或个人必须以委托机关的名义行使特定的行政职能,并由委托机关承担法律责任。

根据我国依法行政的理念,委托审计作为行政委托应具备如下要件:1、委托审计需有相应法律法规规定依据,2、委托审计机关需具有相应的行政权力,3、受托单位需具备相应的履职资格,4、需按照法定程序进行审计委托。

二、委托中介机构审计合法性分析

目前《审计法》未对委托审计予以规定,但《审计法实施条例》第十一条规定:“……审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”《审计署关于印发政府投资项目审计规定的通知》(以下简称“《审计规定》”)第十三条规定:“审计机关实施政府投资项目审计,遇有相关专业知识局限等情况时,可以聘请符合审计职业要求的外部人员参加审计项目或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定。审计机关应当制定有关聘请外部人员的工作规范,加强对聘请外部人员工作的督导和业务复核,保证审计质量……”。另外,在地方规定方面,如《四川省政府投资建设项目审计条例》(以下简称“《四川审计条例》”)第十二条规定:“审计机关根据工作需要,可委托或者组织具有法定资质的社会中介机构、聘请具有相应专业技术资格的人员参与政府投资建设项目审计工作。”

根据上述规定,国务院及审计署对政府投资项目审计委托方面已明确审计机关可根据工作需要聘请具有相关专业知识的人员参加审计工作,即受托主体为具备相应资格的自然人,而四川省等地方立法机关将委托审计的受托单位扩大至中介机构,即可委托或者组织具有法定资质的中介机构参与政府投资建设项目的审计工作。

我们理解,上述规定从原则性已授权规定了审计机关可委托个人或中介机构参与审计工作,但由于对于相关中介机构如何参与政府投资项目审计工作及相应的方式、范围等未予以明确,因此,在审计机关委托中介机构参与审计工作时,建议制定相关管理办法并向立法解释机关请示报告后,进一步明确审计工作可委托范围、参与方式、审计质量控制、审计责任和廉政建设。

三、委托中介机构审计所涉法律风险防范性分析

由于委托中介机构参与审计工作系将审计监督权委托由非行政机关来行使而法律责任仍要由审计机关承担,因此,审计机关在实施委托中介机构参与审计工作时更需谨慎,建议制定相应的管理办法,在按照规定程序向审计署等相关单位进行书面请示和报告后,对中介机构参与方式及范围、审计工作质量控制、廉政建设及审计责任方面予以明确。

1、委托中介机构参与审计工作的方式和范围

审计机关在委托中介机构参与审计过程中仍应坚持国家审计的基本形式,即由审计机关发出审计通知书、制定审计工作方案、征求被审计单位意见、出具最终审计报告和其他业务文书、对被审计单位进行处理和处罚等,同时,审计机关还需监督指导相关中介机构按照国家审计的程序和要求开展工作,严格限定委托审计的工作范围,不在涉及国家秘密、重大经济责任等政府投资项目上实施。

2、委托中介机构参与审计工作的质量控制

由于政府投资项目一般均涉及公共利益,需保证审计工作和成果的高质量,因此,审计机关在实施委托中介机构参与审计工作时,建议从择优选择中介机构、进行审计规范及纪律宣传和培训、实施审计作业程序监督及审计参与工作过程控制、追究民事及行政责任等方面对审计质量予以控制。

3、委托中介机构参与审计工作的审计责任

委托中介机构参与审计工作则意味着审计机关将承担较大的审计风险,建立完善的问责、约束机制尤为重要。因此,审计机关在实施过程中,建议建立相应的责任约束机制,如实行“谁参与、谁负责”,重大事项报告,应对审计日记、审计工作底稿、审计证据、审计成果内容的真实性、合法性及有效性负责,不得超越委托范围,不得违反法律法规的相关规定等。

4、委托中介机构参与审计工作的廉政建设

中介机构作为营利性组织,以追求自身利益最大化为根本目的,其生存状况全依赖业务费收入,审计机关将部分权力授予中介机构运行,如果审计人员缺乏必备的职业道德和廉洁意识,则易诱发腐败风险。为此,审计机关应在择优选择基础上再进行利益冲突回避和筛查、在审计约定书完备基础上再要求签署《廉政责任书》、在审计工作规范程序培训基础上再加强职业道德和廉政建设教育、在程序监督和质量控制基础上再增强反腐倡廉管理等。

来源:国浩律师事务所